"Incidencia del padrón municipal en el ejercicio de los derechos de las personas extranjeras en situación irregular"

Esta investigación parte de un problema social detectado en la atención jurídica a personas inmigrantes en situación irregular. En bastantes ocasiones, las organizaciones que atienden a este colectivo se encuentran con personas extranjeras que no pueden acceder al padrón del municipio en el que residen y ello, a su vez, comportaba importantes obstáculos en su proceso de integración.

En la primera parte del trabajo se recopila información sobre el padrón municipal en general. Para ello, en primer lugar, se ha realizado un detallado análisis de la figura del padrón, su evolución histórica, su actual normativa, los encargados de su gestión y los usos de los datos que en el se contienen.

En segundo lugar, analizada la figura del padrón desde esta óptica, se estudia la posición jurídica de los ciudadanos frente al padrón municipal, el derecho a figurar inscritos en el mismo, la cesión de datos obligatorios para acceder al padrón y los derechos y deberes que implica la inscripción padronal.

El resultado de este análisis presenta al padrón municipal como una institución compleja con una importantísima repercusión en múltiples facetas del Estado. Desde la perspectiva de la Administración el padrón presenta una variadísima gama de funciones. El padrón municipal se configura como pieza clave para elaborar las estadísticas oficiales, la determinación de las cifras anuales de población de los municipios, y la elaboración del censo de población y el censo electoral, amen de que permite también conocer el domicilio de cada una de las personas que viven en el estado español.

Todo ello determina que en la gestión del padrón intervengan, además de los propios ayuntamientos, otras administraciones publicas, entre la que, por su importancia, conviene citar al Instituto Nacional de Estadística (INE).

Desde la perspectiva del ciudadano el padrón municipal es el instrumento que sirve para adquirir la vecindad administrativa de un determinado municipio, y por ende, de la provincia y la Comunidad Autónoma en que se integra. Así, tal y como señala el Estatuto de Autonomía del País Vasco, la condición política de vasco, con sus derechos y obligaciones, se adquiere con la inscripción en el padrón de algún municipio de la CAPV.

Por otro lado, la certificación de los datos padronales constituye un medio privilegiado de prueba para el ciudadano de su residencia en el municipio en que se encuentre empadronado y de su domicilio en el mismo.

Esta doble vertiente del padrón, como instrumento al servicio del ciudadano y de la Administración plantea uno de los ejes de esta investigación. Si prevalece la visión del padrón como instrumento al servicio del ciudadano se tratará de garantizar la inscripción de todos los vecinos, mientras que si se potencia el padrón como instrumento al servicio otros fines de la Administración se buscará del mismo la obtención de datos y cifras que de él se desea extraer.

En la actualidad, el padrón oscila entre estas dos tendencias, y es precisamente en el colectivo de personas extranjeras en situación irregular, donde más se puede apreciar cómo la balanza se inclina a favor de la Administración.

La segunda parte del libro se centra de lleno en el núcleo de esta investigación, es decir, en cómo influye el padrón municipal en el proceso de integración de las personas extranjeras en situación irregular, haciendo especial referencia al ámbito geográfico de la CAPV.

Para ello, en primer lugar, se realiza un análisis histórico-normativo de la vinculación entre el padrón municipal y el proceso de integración de las personas extranjeras. De él se extrae que en la actualidad convive en el padrón municipal una función encaminada a facilitar la integración de las personas extranjeras en situación irregular junto con una función de control de la inmigración irregular, que permite a la administración contabilizar e identificar fácilmente a este colectivo.

Centrando el estudio en la Comunidad Autónoma Vasca, se ha analizando la influencia del padrón en el ejercicio de derechos muy vinculados con el proceso de integración de las personas extranjeras en situación irregular que residen en el País Vasco. Se comprueba así cómo la sanidad, el acceso a los sistemas de protección social, tales como la Renta Básica y las Ayudas de Emergencia Social, el derecho a la educación de los menores, el acceso a las ayudas en materia de vivienda o el acceso a determinados mecanismos que permiten a estas personas acceder a la regularidad administrativa dependen, en gran medida, del hecho de que la persona se encuentre o no empadronada.

En segundo lugar, se han tratado de recopilar diferentes situaciones que dificultan el acceso al padrón de este colectivo. Básicamente las causas que dificultan el acceso al padrón pueden dividirse en dos grupos: de un lado la carencia de una vivienda en la que empadronarse y, de otro, la falta de documentación.

Respecto a la primera de ellas, la carencia de una vivienda en la que empadronarse, se encuentra íntimamente relacionada con problemas de precariedad en el alojamiento, situación que si bien es compartida por el resto de la ciudadanía afecta de manera muy particular a este colectivo. Así, situaciones de carencia de contrato de arrendamiento escrito, subarrendamiento, alojamiento en lugares que no cumplen las condiciones mínimas de habitabilidad o la carencia total de techo suponen serias dificultades para que la persona pueda inscribirse en el padrón.

La segunda de ellas, la falta de documentación, es una cuestión que afecta de manera exclusiva a este colectivo. Hay que tener en cuenta que no es lo mismo acceder a la documentación identificativa cuando uno es nacional del país en el que reside o cuando la persona es extranjera pero se encuentra residiendo en el país con una autorización administrativa para ello, que cuando se hace de manera irregular. En este último supuesto, son los consulados del país de origen los encargados de identificar a la persona. Este trámite, en algunos casos, exige el cumplimiento de una serie de requisitos que pueden hacer que la obtención de la nueva documentación se demore en el tiempo e incluso que sea imposible de conseguir. Esta situación se ha agravado con la reforma introducida en la normativa que regula el padrón a raíz de la última modificación de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España que, para aquellos casos en los que la persona extranjera se encuentra en situación irregular, exige la presentación de su pasaporte en vigor. De esta forma, el colectivo al que afecta esta situación se ha ampliado ya que, en la actualidad, no sólo afecta a las personas absolutamente indocumentadas, sino que se ha extendido a cualquier persona extranjera que, teniendo el pasaporte caducado, encuentre dificultades para renovarlo.

Por último, se han querido reunir diferentes propuestas prácticas para facilitar el empadronamiento de este colectivo, algunas de las cuales ya se están llevando a cabo en municipios de la CAPV. Encontramos así el empadronamiento con efectos retroactivos, que permite retrotraer la fecha del alta patronal al momento en que la persona se instaló en el municipio; el empadronamiento ficticio o social, que permite empadronar a las personas que carecen de vivienda en los servicios sociales o en entidades encargadas de su atención; la comisión de pasaportes, que ayuda a las personas extranjeras a obtener un nuevo pasaporte en vigor; las campañas de empadronamiento, dirigidas a sensibilizar de la importancia del padrón tanto a las propias personas inmigrantes como a aquellas de las que pueda depender su inscripción en el mismo, y la firma de convenios de inserción, como fórmula suplementaria a la adquisición de la vecindad que permite iniciar la relación entre el solicitante y el Ayuntamiento.
 

Bilbao, 8 de octubre de 2007